Е. В. Додин доказательства административном процессе юридическая литература - страница 12

Осмотр в административном процессе представляет собой процессуальное действие, совершаемое уполномоченным лицом с целью: а) обнаружения вещественных (и иных) доказательств; б) их восприятия, изучения и оценки; в) выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела1. Административно-процессуальное законодательство полномочия на проведение осмотра в его полном объеме предоставляет небольшому кругу лиц. Как правило, к числу их относятся лица, обладающие правом применения административно-правовой санкции по делам, которые они возбуждают и расследуют. Это ветеринарные инспектора, инспектора гостехнадзора и некоторые иные должностные лица.

В принципе административное законодательство в зависимости от объема полномочий на проведение осмотра различает две группы лиц: одна из них проводит осмотр с целью выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела я обнаружения доказательств, для предварительного их изучения и оценки; вторая — обладает полномочиями для окончательного изучения и оценки собранных доказательств.

И так как в данный момент осмотр нас интересует с точки зрения способа обнаружения вещественных доказательств, анализу будут подвергнуты действия, совершенные при осмотре первой группой лиц, не касаясь вопроса о методах выяснения ими иных обстоятельств, имеющих значение для дела.

Осмотр как процессуальное действие необходимо отличать от осмотра, являющегося технической операцией, проводимой рабочими и служащими при выполнении своих служебных обязанностей. Несомненно, что такое процессуальное действие, как осмотр, включает элементы технического осмотра (обыкновенного визуального или иного наблюдения), но определяющим в нем все же является то, что процессуальный осмотр производится специально уполномоченными на то ли-


1 См. В. П. К о л м а к о в, Следственный осмотр, «Юридическая литература», 1969, стр. 18.

9 Заказ 6863 129

цам-и для обнаружения доказательств по уже возбужденному или могущему быть возбужденным административному делу, что иаходит свое последующее закрепление в процессуальном документе1.

Есть определенные различия между осмотром как самостоятельным процессуальным действием и осмотром, входящим составной частью в обследования, проводимые контрольно-надзорными органами. При обследовании осмотр проводится в комплексе с иными действиями (проверкой документов и т. д.), не связан с конкретным административным делом, носит профилактическо-предупредительный характер, в то время как рассматриваемый нами осмотр основан на имеющихся данных, дающих возможность предполагать, что в результате этого процессуального действия будут обнаружены вещественные доказательства.

Осмотр имеет большое значение для правильного и объективного решения дела как о применении диспозиции, так и о применении санкции. Поэтому в ряде случаев административно-процессуальные акты ставят ос-• мотр на первое место в системе мер, которые должны применять должностные лица для получения доказательств2. Осмотр предполагает самую высокую активную деятельность уполномоченного лица и его глубокую наблюдательность. От того, насколько тщательно проведен осмотр, во многом зависит обнаружение вещественных доказательств, а иногда оказывается, что

1 Например, право на осмотр судна при аварийном случае (см. Положение о порядке расследования аварий морских судов, утвержденное Министерством морского флота 12 февраля 1957 г.) предоставлено только капитану порта, его заместителям, помощникам и инспекторам портового надзора. Больше никто не имеет права производить это процессуальное действие («Сборник нормативных актов по морскому транспорту», «(Транспорт», 1968, стр. 104, 244).

2 Наиболее четко проводится различие между обследованием и осмотром в Наставлении по работе районных инспекций государственного пожарного надзора.

Так, напр., в Наставлении по работе районных инспекций государственного пожарного надзора Украинской ССР (Киев, 1965) излагается методика и порядок проведения обследования, порядок и оформление осмотра как процессуального действия, проводимого с целью обнаружения доказательств и уяснения обстоятельств пожара, указывается, что «исследование пожара производится путем детального осмотра места пожара, опроса потерпевших, очевидцев и других сведущих лиц».

130

осмотр является единственным средством обнаружения подобных доказательств. Поэтому в нормативных актах содержится прямое указание на обязательность проведения осмотра по некоторым административным делам. В большей степени это замечание относится к делам о применении санкции1. Такие административные проступки, как лесонарушения, браконьерство, нарушение правил пожарной безопасности, автодорожные нарушения, и многие аналогичные проступки могут быть расследованы надлежащим образом в том случае, если осмотр проведен своевременно и качественно. С этой целью законодатель требует от органов и лиц, которые столкнулись с правонарушением, сохранять обстановку правонарушения без изменений до прибытия уполномоченных должностных лиц. Такое требование, в частности, содержится в Положении о расследовании и учете несчастных случаев на производстве, утвержденном постановлением ВЦСПС 20 мая 1966 г. Статья 11 этого акта устанавливает, что «мастер, получивший сведения о несчастном случае... обязан сберечь до расследования обстановку на рабочем месте и состояние оборудования такими, какими они были в момент случая (если это не угрожает жизни и здоровью окружающих работников, не вызывает аварии и не нарушает производственного процесса, который по технологическим условиям должен вестись беспрерывно)». Обязательность проведения осмотра может быть предусмотрена законодателем при решении некоторых дел о применении диспозиции административно-правовой нормы. Так, например, в Инструкции о порядке ликвидации отработанных карьеров нерудных полезных ископаемых и передаче их землепользователям для дальнейшего использования в народном хозяйстве устанавливается, что решение о ликвидации карьера может быть принято после личного осмотра объектов членами комиссии и обнаружения доказательств, свидетельствующих о невозможности дальнейшей эксплуатации карьера2. Но,

1 См., напр., Положение о Бассейновой водной инспекции УССР, в котором записана обязанность работников водной инспекции производить осмотр мест загрязнения и засорения водоемов (см. «Спра^ вочник мелиоратора», Киев, 1967, стр. 81).

2 См. Инструкцию о порядке ликвидации отработанных карьеров нерудных полезных ископаемых и передаче их землепользователям

9* 131

представляется, и в тех случаях, когда законодатель не возлагает прямой обязанности проведения осмотра на должностное лицо по тому или иному административному делу, осмотр (места правонарушения, места исследуемогх» события, и т. д.) должен быть проведен.

Обнаружение вещественных доказательств во время осмотра находит свое оформление в составляемом протоколе осмотра. В некоторых случаях этот акт носит иное название, хотя по своей сущности он предназначен для фиксации результатов осмотра1. Наиболее четко установлены правила протоколирования результатов осмотра по делам о применении санкций. В протоколах данной категории дел обычно указывается место и дата осмотра, время его начала и окончания, должность и фамилия лица, составляющего протокол; фамилия, имя и отчество каждого лица, участвующего в осмотре. Далее в протоколе фиксируется фактическая сторона осмотра— содержание осмотра и обнаруженные при его производстве доказательства. В конце протокола перечисляется и описывается все изъятое при осмотре2. Протоколы осмотра по делам о применении диспозиции составляются в произвольной форме.

Практика протоколирования осмотров по делам о применении диспозиции пошла по пути заимствования формы протокола, встречающейся в делах об административной ответственности. В частности, по такой форме составляются акты осмотра земельных участков при отводе земель, протоколы осмотра органами государственной водной инспекции сооружений для очистки воды при вводе в эксплуатацию предприятий, цехов и агрегатов и ряд иных аналогичных документов.

К протоколам осмотра могут быть приложены иные документы (карты, схемы, зарисовки, выкопировки). В

для дальнейшего использования в народном хозяйстве, утвержденную Госкомитетом Совета Министров БССР по охране природы 22 июня 1962 г. (см. «Сборник законов, постановлений и положений по охране природы в БОСР», ^Урожай», Минск, 1967, стр. 80).

1 Так, капитанами порта и иными уполномоченными лицами результаты осмотра фиксируются в акте об аварийном случае и техническом акте.

2 Такие элементы отражаются в протоколах осмотра мест пожаров, автопроисшествий, лесонарушений, нарушений правил и требований по разработке и охране минеральных ресурсов и т, д.

132

тех случаях, когда по техническим или иным причинам вещественные доказательства изъять нельзя или в этом нет необходимости, к протоколам прилагаются их подробные описания. Отдельные нормативные акты допускают возможность использования вместо описания вещественных доказательств их фотографий и эскизов. Такая возможность предоставлена лицам, проводящим осмотр места аварии на морском транспорте. Пункт «в» ст. 20 Положения о порядке расследования аварий морских судов закрепляет правило о том, что к протоколу прилагаются «при необходимости эскиз или фотография поврежденных деталей, выкопировка с карты с обозначением места аварии и последовательным расположением судов». Это правило представляется очень интересным, и его реализация в значительной мере способствует быстрому и объективному решению дела. Поэтому не случайно во всех делах о морских авариях, рассмотренных капитанами морских портов Одессы, Херсона, Николаева, в которых в качестве вещественных доказательств выступают предметы, не подлежащие по каким-либо причинам изъятию, обязательно находят себе место фотографии или эскизы этих предметов.

Досмотр производится таможенными органами для установления законности ввоза в СССР или вывоза за границу грузов, проверки их качества и правильности начисления таможенной пошлины1. Выявленные во время досмотра предметы или вещи, перемещаемые через границу с нарушением таможенных правил, могут служить вещественным доказательством в административных делах, если против нарушителей не возбуждено уголовное преследование.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «О внесении дополнения в Воздушный кодекс Союза ССР» специально уполномоченным должностным лицам органов гражданской авиации, милиции, таможенных учреждений и пограничных постов предоставлено право досмотра ручной клади, багажа и пассажиров для обнаружения предметов и грузов, могущих причи-

1 См., напр., ст. 2 Правил досмотра таможенных грузов и перевозки их из одних таможенных учреждений в другие («Сборник нормативных материалов длр таможенных учреждений», М.., 1963, т. I, стр. 77).

133

нить вред жизни и здоровью пассажиров и членов экипажей гражданских воздушных судов или нарушить безопасность их полетов1.

Предметы и грузы, выявленные во время досмотра, становятся вещественными доказательствами по делу о привлечении пассажира к административной ответственности в силу ч. II п. «а» ст. 4 постановления Совета Министров СССР от 2 января 1963 г. «О дальнейшем ограничении применения на железнодорожном, морском и воздушном транспорте штрафов, налагаемых в административном порядке»2.

Досмотр является самостоятельным способом обнаружения вещественных доказательств в административном процессе. От обыска и осмотра он отличается тем, что при досмотре происходит сличение фактического наличия проверяемых предметов (а также их состояния) с данными, содержащимися в сопроводительных документах (декларациях, провозных ведомостях и т. д.)3, либо с данными, содержащимися в специальных нормативных актах4. Обыск (а иногда и осмотр) проводится по известному уже факту правонарушения, в то время как при досмотре уполномоченные органы никакими официальными сведениями о совершенном административном проступке не располагают. Досмотр имеет предупредительно-профилактический характер, и только факт обнаружения вещей и предметов, незаконно перемещаемых через нашу государственную границу или запрещенных к перевозке на воздушном судне в силу ст. 96 Воздушного кодекса СССР, служит поводом для возбуждения административного преследования. Мысль о предупредительном характере досмотра пронизывает большинство нормативных актов, посвященных организации его проведения. В частности, ст. 51 Правил пропуска через государ-

1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1971 г. № 13, ст. 142.

2 СП СССР 1963 г. № II, ст. 6.

3 Так, ст. 19 Правил таможенного контроля за предметами ручной клади и багажа лиц, следующих через государственную границу СССР, устанавливает, что до начала досмотра каждое лицо обязано заполнить таможенную декларацию, в которой указываются точные сведения о перевозимых предметах.

4 Имеются в виду акты, которыми запрещен (или разрешен) ввоз (вывоз) отдельных предметов в СССР. Такие акты принимаются Советом Министров СССР и Министерством внешней торговли

134

ственную границу СССР товарных и пассажирских поездов, а также выгрузки и перевозки по железным дорогам СССР грузов, подлежащих таможенному контролю, указывает, что «отправляемый за границу подвижной состав подлежит во всех случаях тщательной проверке и таможенному досмотру в целях выявления скрытых мест, в которых могут быть перевезены предметы контрабанды».

Полномочия таможенных органов на проведение досмотра определены Таможенным кодексом СССР, а методика и порядок — правилами и инструкциями, изданными Министерством внешней торговли и его органами. Особенностью правил и инструкций является то, что большинство из них Министерство внешней торговли и его органы согласовывали с различными иными ведомствами, в том числе с Прокуратурой СССР и Верховным Судом СССР. Несомненно, этот шаг оправдан. Досмотр имеет принудительный характер и связан со вторжением в сферу личных и имущественных интересов граждан (в том числе и иностранцев) и организаций. Порядок и условия такого вторжения должны устанавливаться не только заинтересованными в этом органами, но и органами, призванными к защите прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций. На наш взгляд, согласование правил досмотра со сторонними органами позволило до минимума ограничить принудительный его характер.

Наше законодательство различает следующие виды досмотра: личный, имущества и грузов, международных почтовых отправлений, транспортных средств. Элементы принуждения наиболее ярко проявляются во время личного досмотра, ибо суть его состоит в принудительном исследовании одежды и тела гражданина в поисках предметов, ввоз, провоз или вывоз которых запрещен. И необходимо указать, что изучение практики работы таможенных органов Украины, Молдавии и некоторых пунктов и постов Белоруссии свидетельствует о том, что личный досмотр как средство обнаружения доказательств в административном процессе применяется крайне редко. Обычно личный досмотр проводится работником таможни (контролером, инженером) по прямому указанию начальника (или заместителя начальника) таможни в тех случаях, когда есть основание предпола-

135

гать, что прибывший из-за границы или выезжающий туда гражданин совершает уголовно наказуемую контрабанду. Кроме того, возможность производства личного досмотра ограничивается еще и тем, что перед его началом лицу, подлежащему досмотру, предлагается предъявить скрытые от таможенного контроля предметы, валюту и иные ценности. И только после отказа от предъявления контрабанды производится личный досмотр.

Д. А. Александров и С. С. Дмитриев правильно обращают внимание на то, что «личный досмотр является чрезвычайно ответственным актом; решение о производстве личного досмотра имеет право принимать только начальник таможни или его заместитель. Личный досмотр допустимо производить только в тех случаях, когда таможня располагает убедительными данными о том, что предметы контрабанды скрыты на самом подозреваемом»1. Законодатель не раскрывает, что следует понимать под «убедительными данными», предоставляя возможность таможенным органам в каждом конкретном случае самостоятельно оценивать сложившуюся ситуацию и определять значимость имеющейся информации о наличии у того или иного лица предметов контрабанды.

.Порядок призводства личного досмотра и фиксации его результатов предусмотрен ведомственной Инструкцией Главного таможенного управления2. Пункт 24 Инструкции указывает, что производство личного досмотра в обязательном порядке оформляется актом, в котором подробно описываются способ и место сокрытия предметов, их наименование, количество, сумма и т. п. Акт производства личного досмотра составляется в двух экземплярах, один из которых направляется в Главное таможенное управление, а второй — остается в делах таможни. Решение о личном досмотре лица оформляется посредством особой записи начальника таможни на декларации этого лица.

Второй вид личного досмотра предусмотрен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «О внесении изменения в Воздушный кодекс Со-

1 Д. А. Александров, С. С. Дмитриев, Таможенное дело в СССР, изд-во В/О «Международная книга», 1949, стр. 176.

2 См. «Сборник нормативных материалов для таможенных учреждений СССР», вып. 3, т. 1, М., 1962.

136

юза ССР». Указом устанавливается, что при наличии достаточных оснований подозревать пассажира в намерении незаконно провести взрывчатые, наркотические, сильнодействующие и ядовитые вещества, оружие и воинское снаряжение допускается досмотр ручной клади и багажа, а в виде исключения — и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов как на внутренних, так и на международных линиях. Досмотр производится в аэропорту либо на воздушном судне специально уполномоченными должностными лицами органов гражданской авиации, милиции, таможенных учреждений и пограничных войск.

Различия личного досмотра, предусмотренного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г., и личного досмотра, проводимого таможенными органами в целях борьбы с контрабандой, состоят в различии целей и объектов досмотра. Объектом личного досмотра, производимого таможнями, может явиться любое лицо, пересекающее государственную границу любым видом транспорта. Его цель — обнаружение и изъятие любых предметов, запрещенных либо ограниченных к ввозу в СССР или вывозу за границу. Объектом личного досмотра, предусмотренного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г., может быть только лицо, в отношении которого имеются достаточные основания предполагать, что оно намерено перевезти грузы, которые создают угрозу безопасности полета, охране жизни и здоровья пассажиров и членов экипажей гражданских воздушных судов. Поэтому целью такого досмотра является обнаружение и изъятие не любых предметов, а специально оговоренных ч. 1 ст. 96 Воздушного кодекса СССР.

Следовательно, личный досмотр, совершаемый таможенными органами в отношении лиц, пересекающих государственную границу, является средством осуществления контроля за выполнением правил монополии внешней торговли, в то время как личный досмотр, введенный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г., представляет средство обеспечения нормального функционирования воздушных линий и обеспечения безопасности жизни пассажиров и членов экипажей.

Совет Министров СССР своим постановлением от

137

6 декабря 1971 г. утвердил Правила производства досмотра ручной клади, багажа и личного досмотра пассажиров гражданских воздушных судов в целях обеспечения безопасности полетов, охраны жизни и здоровья пассажиров и членов экипажей этих судов1.

Согласно Правилам личный досмотр может производиться после предъявления билетов для регистрации соответствующему воздушно-транспортному предприятию. Ему предшествует предложение пассажиру предъявить опасные грузы и предметы. Личный досмотр производится по мотивированному решению, изложенному в письменном виде, специально уполномоченных должностных лиц гражданской авиации (например, начальников смен службы перевозок), милиции и некоторых иных органов. Они вправе либо самостоятельно произвести личный досмотр, либо поручить его проведение подчиненным им лицам. На воздушном судне, находящемся в полете, личный досмотр может быть произведен по решению командира судна лицами, входящими в состав экипажа. Личный досмотр производится с участием двух понятых. Пассажиры, уклоняющиеся отличного досмотра, к перевозке не допускаются. В том случае, когда пассажир уклоняется от личного досмотра во время полета, досмотр может быть осуществлен принудительно.

■Каждый случай личного досмотра оформляется актом и регистрируется в специальном журнале. Форма акта личного досмотра утверждена Министерством гражданской авиации по согласованию с Прокуратурой СССР и иными заинтересованными ведомствами. В акте фиксируются: место и время его составления; лица, принявшие решение о личном досмотре и осуществившие его; лицо, подвергшееся личному досмотру; описываются изъятые предметы с их характеристикой, место их нахождения, объяснения нарушителя, его ходатайства и т. д.

Правила требуют от должностных лиц, производящих личный досмотр, вежливого и внимательного отношения к пассажиру и предупреждают их о недопущении в отношении пассажира действий, унижающих его достоинство. Кроме того, должностные лица обязаны при-

СП СССР 1971 г. № 20, ст. 148.

138

нять необходимые меры, обеспечивающие отправку пассажира тем рейсом, на который у него имеется билет, или очередным рейсом, если при досмотре пассажира опасные грузы и предметы не обнаружены1.

Досмотр ручной клади и багажа производится в присутствии пассажира. В случаях, не терпящих отлагательства, он может быть произведен в отсутствие пассажира. В этом случае досмотр производится с участием двух понятых. Пассажиры, уклоняющиеся от предъявления к досмотру ручной клади и багажа, не допускаются к перевозке или к переезду через границу. Каждый случай досмотра личной клади и багажа, при котором обнаружены не разрешенные к перевозке предметы, оформляется актом и регистрируется в журнале.

Некоторой особенностью обладает досмотр транспортных средств. Транспортные средства личного пользования осматриваются в присутствии их владельцев, а средства коллективного (общего) пользования — в присутствии уполномоченного представителя команды, экипажа и т. д. Досмотр обособленных помещений и мест (особенно тех, которые могут быть заперты на замки) производится в присутствии лиц, ответственных за эти помещения.

Досмотр почтовых международных отправлений производится в соответствии с Правилами, утверждаемыми Министерством внешней торговли по согласованию с Министерством связи СССР (ст. 108 Таможенного кодекса Союза ССР).

Обнаруженные при досмотре запрещенные к перевозке или пересылке предметы, а также предметы, не указанные в сопроводительных документах, подлежат задержанию и изъятию (ст. 99 Таможенного кодекса Союза ССР). О каждом случае задержания и изъятия предметов, провозимых с нарушением таможенных правил, составляется соответствующий документ. Форма и содержание документа разработаны Министерством внешней торговли СССР. При досмотре международных почтовых отправлений составляется протокол задержания предметов контрабанды в международном почтовом

1 В случае отказа пассажира от полета или от продолжения полета по причине задержки с отправкой, вызванной досмотром, воздушно-транспортное предприятие обязано по его требованию полностью возместить стоимость билета.

139

отправлении, при досмотре грузов, имущества и транспорта— протокол задержания предметов и валюты. В случае обнаружения в почтовом отправлении валюты составляется акт. Протоколы (акты) производства досмотра (кроме досмотра почтовых отправлений) составляются в присутствии понятых и владельца (хранителя, сопровождающего) груза. Протокол (акт) задержания контрабанды в международном почтовом отправлении составляется в присутствии представителя почтамта (отделения перевозки почты). В случае отказа лица, у которого обнаружена контрабанда, подписать или получить протокол задержания предметов контрабанды об этом в протоколе делается соответствующая отметка, заверенная подписями лиц, присутствовавших при задержании предметов контрабанды. Исправления в протоколе не допускаются, а в случае необходимости их внесения они должны быть оговорены и подписаны всеми лицами, участвующими в составлении протокола. В протоколе подробно описывается способ и место сокрытия предметов от таможенного досмотра, указывается наименование задержанных предметов, их отличительные признаки, количество, вес или стоимость.

На задержанные предметы контрабанды составляется опись, в которой подробно указывается наименование предметов, количество, качество, вес, цена, отличительные признаки. Опись составляется в трех экземплярах. Один экземпляр находится в деле, второй — находится с предметами контрабанды, третий — передается в бухгалтерию таможни. Вещественные доказательства совершенной контрабанды хранятся отдельными партиями, каждая из которых должна иметь ярлык с указанием номера дела. В силу ст. 103 Таможенного кодекса СССР, вещественные доказательства по делу о контрабанде подлежат конфискации. После вступления в силу постановления о применении мер административного воздействия выявленные вещественные доказательства подлежат реализации в месячный срок, за исключением тех доказательств, реализация которых проходит в особом порядке (например, скоропортящиеся продукты). После передачи вещественных доказательств на реализацию по описи, при которой хранились предметы, делается отметка со ссылкой на номер и дату акта их реализации. Данный экземпляр описи также приобщается к делу о контрабанде.

140

Г. Оценка вещественных доказательств

Роль вещественных доказательств в установлении объективной истины в административном процессе велика и беспрерывно возрастает. Это обусловлено тем, что при рассмотрении административных дел начинают шире применять разнообразные научно-технические средства для проведения экспертиз (химической, товароведческой, технической и т. д.), расширяя тем самым круг предметов материального мира, могущих быть вещественными доказательствами. Вместе с тем нельзя и переоценивать роль этого вида доказательств. Мы разделяем точку зрения М. М. Выдри о том, что «в теории доказательств советского права вещественные доказательства не имеют каких-либо преимуществ перед другими доказательствами... Роль и значение их могут быть правильно оценены только при самом тщательном и критическом сопоставлении со всеми обстоятельствами дела, со всеми доказательствами, собранными^ в ходе расследования и рассмотрения дела»1. Это замечание М. М. Выдри вызвано тем, что в уголовно-процессуальной науке весьма авторитетна идея о доминирующей роли вещественных доказательств по сравнению с иными доказательствами. М. М. Гродзинский, В. Громов, И. Н. Якимов и ряд других процессуалистов полагают, что преимущество вещественных доказательств состоит в их объективном характере, в то время как в показаниях человека содержится информация субъективного свойства2. Действительно, предметы материального мира, являясь вещественными доказательствами, объективно и адекватно запечатлевают те или иные события или явления, в то время как показания потерпевшего, свидетеля и иных участников процесса основаны на субъективном восприятии, преломлении и оценке состоявшегося факта. Однако это не делает вещественные доказательства более достоверными по сравнению с иными видами доказательств. Сами по себе отдельно взятые

1 М. М. В ы д р я, Вещественные доказательства в советском уголовном процессе, Госюриздат, 1955, стр. 28.

2 См., напр., М. М. Гродзинский, Учение о доказательствах и его эволюция, Харьков, 1925; В. М. К а з, Доказательства в советском уголовном процессе, Саратов, 1960, стр. 99.

141

вещественные доказательства очень и очень мало могут «рассказать» о деле и дать ключ к принятию правильного решения. Несомненно, что административные дела (особенно те, которые связаны с применением санкций) по сравнению с.большинством уголовных и гражданских дел по своей сущности просты и особой сложности не представляют, но и они могут быть решены прежде всего путем анализа всех имеющихся по делу доказательств. Только в редких случаях законодатель допускает возможность вынесения правоприменительного акта, основываясь на одних вещественных доказательствах, особо оговаривая такую возможность. Так, согласно ст. 1 Правил охоты на территории УССР один только факт обнаружения у гражданина ружей, капканов и иных средств охоты в охотничьих угодьях вне установленных сроков охоты рассматривается как браконьерство и нарушитель привлекается к административной ответственности1. Точно так же лишь один факт обнаружения продажи некачественных пищевых товаров, равно как и изготовления кустарем товаров, не указанных" в регистрационном удостоверении, считается достаточным доказательством применения к нарушителю административных санкций2. Вещественные доказательства рассматриваются «главными» доказательствами (а иногда и единственно необходимыми) в тех делах о применении административно-правовой диспозиции, которые связаны со списанием или выбраковкой каких-либо материальных ценностей.

Но, как правило, вынесению обоснованного и законного акта предшествует кропотливая и настойчивая работа по собиранию, исследованию и оценке всех имеющихся доказательств по делу. Так, обнаруженные рыбинспектором сети в запретном для лова рыбы месте являются вещественным доказательством браконьерства. Вместе с тем вынести обоснованное решение по делу, опираясь на одно вещественное доказательство, невозможно, как невозможно вынести постановление о выдаче ордера на жилую площадь, опираясь на факт наличия

1 СП УССР 1959 г. № 7, ст. 9.

2 См. Правила регистрации некооперированных кустарей и ремесленников, утвержденные постановлением Совета Министров СССР от 30 июня 1949 г.

142

комнаты, непригодной для жилья. В первом случае нужны доказательства принадлежности сетей определенному лицу и того, что сети поставлены этим лицом. Во втором случае необходимы доказательства нуждаемости в жилье, доказательства о том, что заявитель состоит в очереди на получение квартиры и иные доказательства. Следовательно, вещественные доказательства не играют какой-то особой роли в раскрытии объективной истины и принятии обоснованного акта.

Поэтому, разрешая административное дело, право-применяющий орган основывает свой правоприменительный акт на собранных и проверенных доказательствах, исходя не из каких-либо формальных признаков этих доказательств, а из того, насколько доказательства достоверны и способны установить их соответствие действительности.

Глава V

^ ДОКУМЕНТЫ КАК ИСТОЧНИК

ДОКАЗАТЕЛЬСТВ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ

А. Понятие документов и их роль как источника доказательств

Документ — это результат отражения фактов, событий, явлений объективной действительности и мыслительной деятельности человека посредством письма, графики, фотографии, звукозаписи или другим способом на специальном материале (бумаге, фотопленке, папирусе, пергаменте и др.)1.

Документы являются средством хранения и передачи во времени и в пространстве различной информации, поэтому они прочно вошли в обиход государственной и личной жизни, а во многих случаях ведение документации стало обязательным. Подсчитано, что в СССР ежегодно готовится около четырех миллиардов листов только специальных документов2. Практически невозможно решение ни одного административного дела и принятие по нему правоприменительного акта (особенно в делах о применении диспозиции административной нормы) без использования и учета информации, содержащейся в документе.

Все это делает документ одним из важнейших, а в

1 См. Краткий словарь Совета Министров архивной терминологии (изд. Главного архивного управления при СМ СССР, 1968 г., М.—Л., стр. 19—20). К документам относятся не только предметы, испытавшие на себе непосредственное воздействие человека, направленное на закрепление информации, но и предметы, содержащие информацию, полученную от ЭВМ; начальным источником этой информации всегда является человек.

2 См. В. К о п а р е в, Документ управления, «Наука и жизнь» 1970 г. № 9, стр. 40.

144

случаях, указанных законодателем, — обязательнейшим источником доказательств в административном процессе1. В связи с этим оперативность и обоснованность решения большинства административных дел зависит от умения должностных лиц и обслуживающего персонала отыскать среди обширной документации документы, служащие источником доказательств.

Административно-процессуальное законодательство содержит следующие критерии, с помощью которых про-делывается эта операция.

а) Доказательственное значение в административном процессе могут иметь лишь документы, изданные в пределах полномочий (компетенции) соответствующего органа (лица). Документы, изданные вне пределов компетенции органов государства или общественной организаций, а также сверх фактической осведомленности и полномочий граждан, не могут выступать в качестве доказательств в административном процессе.

б) В том случае, когда этого требует законодатель, документы должны быть изданы в установленном порядке и с соблюдением установленной формы2. Нарушение порядка издания акта и несоблюдение требуемой формы влечет за собой в случаях, прямо указанных законодателем, признание документа ничтожным.

Информация, содержащаяся в таком документе, не имеет доказательственного значения3. Когда такое ука-

1 См., напр., Инструкцию по делопроизводству в исполкомах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся Украинской ССР (ЗП УРСР 1971 г. № 2, ст. 18).

2 С 1 июля 1970 г. вступили в силу 27 государственных стандартов- на управленческую документацию. Это означает, что документы, на которые есть стандарты, могут быть изданы только в форме, предписываемой стандартом. Работа по созданию стандартов и на другие виды документов продолжается.

3 Р. Ф. Васильев правильно указывает в связи с этим, что «неправомерно... установление или применение правовых норм, предусматриваемое руководителями министерств и ведомств в документах, издаваемых в форме писем, циркуляров, телеграмм, записок и т. д. Эти документы должны опротестовываться» (Р. Ф. Васильев, Правовые акты органов управления, изд-во МГУ, 1970, стр. 92, 93).

Оформление правовых актов, как справедливо подчеркивает С. С. Алексеев,— это работа политического характера, неразрывно связанная с осуществлением правовой пропаганды, задачами коммунистического воспитания в нашей стране. (С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. 3, Свердловск, 1966, стр. 17).

10 Заказ 6863

145,

зание в законе отсуствует, документы, изданные с нарушением формы или вне установленного порядка, признаются оспоримыми и их доказательственное значение определяется правоприменяющим лицом в каждом конкретном случае и при сопоставлении с иными доказательствами.

В административном процессе правоприменяющее лицо при определении допустимости того или иного документа в виде доказательства связано нормами административного права, требующими от органов управления совершения некоторых действий (в том числе и принятия индивидуального акта) только при наличии документов определенного содержания или определенной формы. Использование в административном процессе в качестве доказательств документов, изданных с нарушением формы и порядка принятия, усложняет процесс и ведет к затягиванию рассмотрения дела. Использование подобного рода документов вольно или невольно ведет к ущемлению и нарушению прав граждан. В частности, заслуживает осуждения практика привлечения к административной ответственности и применения санкций на основании докладных записок или представлений, поступающих в органы управления от должностных лиц или представителей общественности1.

Законодатель установил, что о каждом административном проступке должен быть составлен протокол (акт)2. Порядок составления протокола (с участием понятых, с предоставлением права нарушителю дать свое объяснение) создает необходимые гарантии против необоснованного привлечения к ответственности, которые совершенно отсутствуют при рассмотрении дела на основании докладных и им подобных документов, выступающих в качестве доказательств.

в) Фиксируемая в документе информация должна

1 Такие факты имели место в деятельности административных комиссий. Так, например, административная комиссия Ивановского райисполкома Одесской обл. в сентябре 1970 г. на основании докладной записки главного санитарного врача и главного врача района наложила штраф за нарушение санитарного состояния на восемь человек.

2 См., напр., ст. 14 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

146

иметь значение для административного дела. Она должна быть доступна проверке, а источник информации — известен или может быть установлен. Поэтому не может рассматриваться в качестве доказательства анонимное письмо, хотя и содержащее весьма ценную информацию по делу1. Это не исключает возможности проведения проверки сведений, указанных в анонимном письме, но в случае подтверждения их доказательством все равно будет не письмо, а информация, полученная в результате проверки. С другой стороны, по нашему мнению, не может иметь доказательственного значения документ, содержащий все необходимые реквизиты, в том числе указание на автора (исполнителя) документа, если в нем содержится информация, не поддающаяся проверке, —■ предположения, догадки.

Правоприменяющим лицам довольно часто приходится сталкиваться с документами, содержащими два вида информации по делу: доступной проверке и не поддающейся проверке. В первую очередь это относится к характеристикам, выдаваемым по требованию управленческих органов при решении дела о привлечении нарушителя к ответственности, ибо в них наряду с объективной информацией о производственной и общественной деятельности нарушителя содержатся предположения и догадки о совершенном нарушении.

Следовательно, понятие документа в административном процессе не совсем полно совпадает с общим понятием документа. Документ, являющийся источником доказательств в административном процессе (а таковыми являются все документы, за исключением протоколов, актов, опросов, в которых фиксируются показания потерпевших, свидетелей, заинтересованных лиц и т. д.),в

1 Мы не можем согласиться с мнением В. И. Ремнева о том, что наше законодательство допускает возможность подачи анонимной жалобы. При этом он ссылается на примечание к ст. 3 Правил о порядке рассмотрения и разрешения жалоб и заявлений в учреждениях и предприятиях Эстонской ССР (В. И. Р е м н е в, Право жалобы в СССР, стр. 72). Но, как явствует из текста примечания, речь идет не о возможности подачи анонимной жалобы, а об особом порядке ее регистрации. Законодатель прямо указывает: <4Анонимные и коллективные заявления регистрируются в журнале по особому реестру» (см. «Ведомости Верховного Совета Эстонской ССР» 1958 г. № 12, ст. 184).

10*

147

отличие от документа вообще, представляет собой способ, выполняемый в установленном законом порядке и форме, сохранения и передачи информации о существенных обстоятельствах административного дела, источник которой известен, а сама информация может быть проверена.

Сущностью этого способа является отображение фактов, событий, явлений объективной действительности и мыслительной деятельности человека посредством письма, графики, фотографии, звукозаписи или иным путем на специальном материале, что дает возможность воспринять содержащуюся информацию1. Поэтому в зависимости от вида фиксации информации документы, участвующие в административном процессе, подразделяются на:

а) письменные (исполненные с помощью букв);

б) пинтографические, исполненные с помощью условных графических изображений —схем, чертежей);

в) звукодокументы;

г) фотодокументы;

д) документы, выполненные ЭВМ или с помощью аналогичной техники;

е) документы, выполненные иным путем (рисунки, эскизы, наброски).

Наибольшее значение в правоприменительной деятельности вообще и по применению административно-правовых норм в частности имеют письменные документы. Это обстоятельство привело к тому, что некоторые филологи и правоведы отождествляли письменный документ с документом вообще.

Но письменность — это один из способов фиксации информации. Правильно замечает в связи с этим

1 Некоторые криминалисты рассматривают документы как разновидность вещественных доказательств (см., напр., С. В. К у р ы л е в, Основы теории доказывания в советском правосудии, Минск, 1969, стр. 176). Представляется более оправданной точка зрения тех ученых, которые рассматривают документы в качестве самостоятельного источника доказательств. Наиболее последовательную при этом позицию занимают авторы «Теории доказательств в советском уголовном процессе», видящие критерий разграничения вещественных доказательств и документов в способе сохранения и передачи информации об обстоятельствах дела (см. «Теория доказательств в советском уголовном процессе. Часть особенная», стр. 207).

148

Е. Н. Копьева, что «любой способ фиксации Является документированием»1 и поэтому сведение документов только к письменным было бы неверным.

Бурное развитие автоматизированных систем управления в середине 1970 г. повлекло за собой увеличение числа документов, выполненных механическим способом (фото-, звуко-, светоспособами и ЭВМ).

Решение дел, связанных с применением диспозиции административно-правовой нормы, облегчается использованием новейшей электронно-вычислительной и организационной техники, которая выдает разнообразную информацию, предварительно быстро и оперативно ее обработав и проанализировав. Увеличение и усложнение объема управленческой деятельности уже в настоящее время делают немыслимым принятие решений по важнейшим вопросам без использования документов с информацией, выдаваемой электронно-вычислительной техникой.

Несколько иначе сложилось положение с использованием документов, выполняемых механическим путем, в качестве доказательств по делам, связанным с применением административно-правовой санкции. По существу, сделаны лишь первые попытки применения в процессе привлечения к административной ответственности фотодокументов. Это объясняется тем, что законодатель основное внимание уделяет письменным и текстографи-ческим документам. Фотодокументам отводится роль вспомогательных, иллюстративных доказательств. Должностные лица исходят из того, что «главным» доказательством законодатель считает протокол, ибо, когда он отсутствует, дело о привлечении к административной ответственности не должно возбуждаться, а отсутствие или наличие фотодокумента существенного влияния на ход дела не оказывает. Конечно, фотоснимки, как бы мастерски они пи выполнялись, не могут заменить протокола о нарушении, тем не менее их применение может в значительной степени способствовать вынесению обоснованного акта. При помощи фотоснимков можно проверить полноту и точность записей в протоколе, и, кроме

1 Е. Н. Копьева, Основные свойства документов как доказательств по уголовным делам, «(Вопросы борьбы с преступностью по советскому законодательству», Иркутск, 1969, стр. 101.

149

того, с их помощью могут быть зафиксированы такие детали, словесное описание которых (тем более на ограниченном пространстве протокола) затруднительно или вообще невозможно.

В качестве доказательств в административном процессе могут использоваться документы официального и личного происхождения. Однако личные документы допускаются в качестве доказательств только тогда, когда законодатель не устанавливает обязательности исполь- ■ зования официальных. Так, при рассмотрении дела о самовольном строительстве доказательствами правомерности совершенных деяний могут быть только официальные документы:

а) решение исполкомов об отведении земельных участков под строительство, акты о предоставлении застройщикам земельного участка;

б) проекты и сметы, утвержденные и зарегистрированные в установленном порядке;

в) разрешение органов государственного архитектурно-строительного контроля1. Документы личного происхождения (письма, доверенности, домашние договоры и т. д.) во внимание в этом случае приниматься не будут. Допустимость документов личного происхождения для использования в качестве доказательств в административном процессе определяется законодателем при установлении им порядка рассмотрения той или иной категории дел.

Среди официальных документов наибольшее применение имеют документы, изданные управленческими органами. Это, с одной стороны, объясняется тем, что среди документов официального характера административная документация занимает доминирующее положение, а с другой — тем, что с ее помощью происходит наделение, закрепление, лишение и подтверждение наличия прав у органов (отдельных лиц) или фиксация определенного состояния их в сфере советского государственного управления, что является обычно предметом рассмотрения в административном процессе. В нашей административно-правовой литературе при исследовании

1 См. постановление Совета Министров УССР от 30 декабря 1950 г. «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах и поселках городского типа УССР» (СП УССР 1950 г. № 24, ст. 72).

150

документов, создаваемых органами управления, главное внимание уделяется документам, которые связаны с установлением и применением норм права, т. е. актам управления1. Это вполне естественно, ибо с помощью актов управления регулируются отношения, складывающиеся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Но актами управления не ограничивается документация исполнительно-распорядительных органов. Они создают большое количество иных документов, без которых невозможно нормальное их функционирование и выполнение возложенных обязанностей. В их числе документы фиксирующего, подготовительного и исполнительного характера.

В первую очередь среди них могут быть названы:

протоколы, в которых фиксируются записи о проведенной работе и принятых решениях коллегиальных органов или отдельных лиц, которым предоставлено право оформлять свои решения протоколами;

акты (протоколы), в которых содержится запись положений, событий, установленных непосредственно лицом или лицами, которые свидетельствуют их содержание своими подписями (в их числе: протоколы о нарушениях, акты, описи, акты приема-передачи и т. д.);

предписания, в которых удостоверяется, что их предъявитель обязан выполнить работу, задачи которой в них изложены;

доклады и докладные записки, в которых содержится информация по определенному вопросу, а также предложения и выводы, вытекающие из этой информации;

донесения, в которых содержатся сведения о выполнении обязанными лицами порученной им работы;

письма, в которых содержатся сведения, необходимые для организации взаимоотношений между различными органами и должностными лицами;

циркуляры, в которых содержатся сведения, разъясняющие и уточняющие информацию, объявленную в иных документах;

справки, в которых содержатся сведения описательного, фиксирующего характера;

1 См. И. Н. П а х о м о в, Правовые акты исполкомов местных Советов, Львов, 1958.

151


9049410930310400.html
9049440363173723.html
9049499241452345.html
9049609714576129.html
9049697767986766.html